Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов

<<назад

оглавление

>> дальше

7. Эффективность бюрократии в оценках россиян

Отношение населения к общественному либо государственному институту во многом определяется тем, насколько эффективна в глазах общества его деятельность, справляется ли он, по мнению граждан, с возложенными на него задачами и функциями, или нет. В России бюрократия всегда «славилась» нерасторопностью и формальным подходом к любому делу, а в советское время само понятие «бюрократ» официально определялось как «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально». Никакие реформы, начиная от петровских преобразований и заканчивая борьбой с бюрократизмом последнего времени, не смогли изменить или хотя бы поколебать сложившийся в массовом сознании образ бюрократа-волокитчика. Проведенное исследование еще раз подтвердило – большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). И лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%) (см. рис. 27).

Рисунок 27

Как население оценивает эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)

Утверждение о том, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве своем дают негативную оценку работе российской бюрократии – от 50% молодежи до 56–62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников «Единой России» до 67,7% электората «Родины». При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько  менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не поднимается выше 18–19% (см. рис. 28).

Рисунок 28

Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)(оценки «простых» граждан разного возраста, материального положения, места поселения, партийно-политических предпочтений

Показательно, что оценки деятельности бюрократии мало зависят от того, насколько люди знакомы с работой чиновников, выносят ли они свои оценки исходя из собственного опыта взаимодействия с бюрократической системой, либо знают о ней понаслышке и, соответственно, оценивают ее работу «на глазок». Данные исследования свидетельствуют, что и те респонденты, которые лично сталкиваются с работой чиновников, и те, кто знает о ней только со слов знакомых либо из СМИ, оценивают ее примерно одинаково – 10% считают ее эффективной, а большинство (от 56,6 до 66,5%) характеризуют ее как неэффективную. Причем более критично настроены те, кто сталкивался с работой чиновников лично (66,5%). Любопытно и то, что больше половины респондентов, которые признались в том, что практически ничего не знают о работе бюрократии в России, тем не менее, тоже дают оценку ее работе, преимущественно негативную – 6,3% считают ее эффективной, а 49,3% неэффективной (см. рис. 29).

Рисунок 29

Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)(оценки «простых» граждан, получающих информацию о работе чиновников из разных источников)

Более того, оценки работы бюрократии мало зависят от того, насколько эффективны были личные контакты человека с бюрократической машиной. Мнение о работе чиновников, высказанное россиянами, которые обращались за помощью в местные, федеральные органы власти и чьи проблемы там были полностью решены, лишь немногим лучше мнения тех, чьи проблемы были решены частично, либо кому вовсе ничего добиться не удалось. Если среди опрошенных с отрицательным опытом общения с чиновниками неэффективной их работу считают 69,6%, то среди тех, чьи проблемы были чиновниками решены, негативной оценки придерживаются 55,3%. Положительные же отзывы о работе бюрократии даже среди тех, кто имеет позитивный опыт взаимодействия с ней, не превышают 17% (см. рис. 30).

Рисунок 30

Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)

(оценки «простых» граждан, чьи проблемы при обращении в местные, федеральные органы власти были решены полностью,  астично, либо не решены вовсе)

Имея в виду, что оценки деятельности бюрократии не меняются внутри различных социальных групп и не зависят от личного опыта граждан, можно было бы предположить, что они строятся исходя из более общего представления о бюрократии как о неком институте, действие которого проявляется не столько на микроуровне, который человек может «потрогать» и проверить на себе сам, сколько на макроуровне, который предполагает вовлеченность и влияние бюрократии на те или иные процессы в масштабе всей страны. Тем более, что влияние бюрократии на экономику, по мнению опрошенных, даже более существенное, чем влияние Президента В. Путина. К тому же делание из чиновников «козлов отпущения» по любому поводу является традиционным для российского массового сознания – исследования различных социологических центров подтверждают, что, например, многие неудачи социальных реформ списываются гражданами в первую очередь на нерасторопность чиновников. Как показало настоящее исследование, некоторая связь между оценками деятельности бюрократии и оценками того, как идут дела в стране, прежде всего в социальной сфере и в экономике, действительно существует, но выражена она довольно слабо. Так, среди россиян, полагающих, что ситуация в социальной сфере в последние годы ухудшилась, 61% считают деятельность бюрократии неэффективной, а среди тех, кто оценивает развитие экономики более оптимистично, таких 45,9%. Позитивные оценки бюрократии в этих группах составляют 7,8% к 18,4% соответственно. С оценками хода развития дел в экономике, оценки деятельности бюрократии связаны еще слабее (см. рис. 31).

Рисунок 31

Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)

(оценки «простых» граждан, по-разному оценивающих изменение ситуации в экономике и в социальной сфере)

Сегодня можно утверждать, что среди большинства простых граждан сформирован устойчивый образ российской бюрократии как малоэффективного института, причем образ этот не нарушается ни собственным благополучием людей, ни позитивными сдвигами в экономике, ни даже личным положительным опытом взаимодействия граждан с бюрократией. Другими словами, неэффективность бюрократии для населения – это аксиома, не нуждающаяся в доказательствах «за» и не приемлющая никаких доказательств «против».

Что касается представителей бюрократического сословия – чиновников, то они, судя по данным исследования, не столь критичны в своих суждениях и в целом оценивают деятельность российского чиновничества скорее положительно. Однако и среди них существует достаточно многочисленная «фронда», весьма критично оценивающая деятельность чиновничьего «цеха» – при 42,4% тех, кто считают ее эффективной, 33,1% характеризуют ее как неэффективную (см. рис. 32).

Рисунок 32

Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)

(оценки государственных служащих)

Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить «честь мундира». На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики. Напомним, что респонденты из числа государственных служащих позитивно оценивают то, как в последние годы меняется работа федеральных органов власти (40,1% считают, что она улучшилась, 37,4% что не изменилась, и только 8,9 отметили ее ухудшение), местных органов власти (41,2; 44,4 и 8,2% соответственно), а также общее состояние российской экономики (60,3; 28,0 и 8,6% соответственно). Именно те, кто отмечает эти отдельные успехи в работе российской бюрократии, считают эффективной и деятельность бюрократии в целом (см. рис. 33).

Рисунок 33

Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)

(оценки государственных служащих, по-разному оценивающих изменение ситуации в экономике и в работе органов власти)

В то же время оценки деятельности бюрократии рядовыми чиновниками во многом зависят от того, смогли ли они сами добиться жизненного и профессионального успеха, работая в бюрократической системе, или нет. В частности, низкий уровень материальной обеспеченности, жилищная неустроенность и, особенно, невозможность реализовать себя в профессии и получить необходимые знания и образование, приводят к росту негативных оценок работы своей «корпорации» до максимально высоких значений – 57–73%. Такие чиновники-«неудачники» считают, что деятельность российской бюрократии сегодня неэффективна (см. рис. 34).

Различия в оценках простыми гражданами и чиновниками того, насколько эффективно сегодня работает российская бюрократия, находят свое продолжение и в разном видении населением и чиновниками причин ее неэффективности.

Рисунок 34

Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)

(оценки государственных служащих, по-разному оценивающих различные аспекты своей жизни)

Почему простым гражданам она представляется неэффективной в любом случае – что и как бы она ни делала, и кем бы ни были они сами? Как выяснилось в ходе опроса, население имеет здесь особую, и весьма характерную точку отсчета – главным критерием эффективности (или неэффективности) работы бюрократии для простых граждан являются моральные качества ее служащих. Основными причинами того, почему они считают деятельность бюрократии неэффективной, участники опроса назвали отсутствие страха перед наказанием (56,9%), а также недобросовестность и низкий моральный уровень чиновников (41%). Кроме того, 22,6% респондентов упомянули их низкий профессиональный уровень. Показательно, что в число основных причин неэффективности бюрократии вошла только одна причина объективного характера – несовершенство законодательства (36%). Остальные факторы (давление со стороны капитала и вышестоящих органов, отсутствие правовой культуры у граждан, низкая зарплата чиновников и т. д.), по мнению россиян, с точки зрения эффективности менее важны (см. рис. 35).

Рисунок 35

Если Вы считаете, что деятельность российской бюрократии неэффективна, то что, на Ваш взгляд, является причиной этой неэффективности? (в %)(оценки населения в целом)

 Таким образом, феномен «хронической» неэффективности бюрократии, отраженный в сознании большинства наших сограждан, тесно связан с образом непорядочного, испорченного властью чиновника.

Сами чиновники расставляют акценты в этом вопросе совсем по-иному. С их точки зрения ключевой проблемой в вопросе эффективности работы бюрократической системы является несовершенство законодательства (об этом говорили 35,4% опрошенных чиновников), большая загруженность работой и низкая заработная плата государственных служащих (23,7 и 23,3%). Хотя следует отдать должное самокритичности этой группы опрошенных – 20,6% признали, что важную роль в неэффективности бюрократии играет безнаказанность чиновников (см. рис. 36).

Рисунок 36

Если Вы считаете, что деятельность российской бюрократии неэффективна, то что, на Ваш взгляд, является причиной этой неэффективности? (в %)

(оценки государственных служащих)

Весьма наглядно отношение к работе бюрократии выглядит, например, в оценках того, как федеральные чиновники распоряжаются финансовыми ресурсами, поступающими от регионов в форме налогов. Большинство населения (52%) полагает, что эти средства попросту разворовываются. Еще четверть (24,4%) считают, что чиновники, распределяя средства, намеренно ставят некоторые регионы в привилегированное положение (нетрудно понять, какие мотивы угадываются за таким «перераспределением»). И только очень малое число респондентов из числа «простых» граждан» (2,5%) полагают, что распределение налоговых поступлений ведется в соответствии с законом. Респонденты из числа государственных служащих, ответы которых в данном случае правомерно считать экспертным мнением, чаще заявляют, что перераспределение средств создает намеренные преференции ряду регионов (38,1%). Еще 19,5% придерживаются версии банального разворовывания средств. Версии честного, законного обращения с налоговыми поступлениями придерживается лишь каждый пятый опрошенный чиновник (20,6%) (см. рис. 37).

Рисунок 37

Значительная часть налогов, получаемых в регионах, перераспределяется в федеральных министерствах и ведомствах. Как, на Ваш взгляд, федеральные чиновники распоряжаются этими финансовыми потоками? (в %)

Актуальность мотива порядочности и профессионализма бюрократии особенно наглядно представлена в ответах респондентов на вопрос о том, кто, по их мнению, мог бы наиболее эффективно управлять их регионом. Безусловное лидерство и «простыми» гражданами, и респондентами-чиновниками было отдано «неважно кому, главное, чтобы это были честные и компетентные люди» (эту позицию выбрали 74,1% опрошенных, представляющих население в целом, и 62,3% респондентов-чиновников). Все другие возможные критерии кандидатур в структуры управления регионом (профессиональное занятие политикой, крупным бизнесом, работа в правозащитных, общественных организациях, руководство крупным государственным предприятием) оказались в разы менее значимы (см. рис. 38).

Рисунок 38

Если речь идет о Вашем регионе, кто, на Ваш взгляд, способен наиболее эффективно им управлять? (в %)

В чем же россияне видят выход из сложившейся ситуации, и что, по их мнению, необходимо предпринять, чтобы повысить эффективность работы государственных служащих? Тремя «китами», которые, по оценкам опрошенных, должны стать залогом улучшения работы бюрократии, являются усиление общественного контроля за работой чиновников (60,5%), введение запрета на занятие государственных должностей тем, кто был уличен в коррупции (50,1%), более тщательный отбор чиновников с учетом образования и квалификации (44,8%). Что же касается самих чиновников, то они, признавая необходимость повышения квалификационного и образовательного уровня бюрократических кадров (52,5%) и их «очистки» от лиц, уличенных в коррупционных действиях (33,5%), подчеркивают также и другую сторону проблемы – по их мнению, улучшение работы чиновников невозможно без адекватного изменения оплаты их труда (40,5%) (см. рис. 39).

Рисунок 39

Как Вы думаете, что нужно предпринять, чтобы повысить эффективность работы государственных служащих в системе управления? (в %)

Таким образом, главным способом преодоления «синдрома неэффективной бюрократии» россияне считают борьбу с произволом и непрофессионализмом чиновников, причем борьба эта предполагает прежде всего усиление общественного контроля в этой сфере. В качестве главного субъекта общественного контроля за деятельностью бюрократии опрошенные, представляющие в исследовании «простых» граждан, и респонденты-чиновники единодушно назвали Президента России (41–43%). Причем, судя по ответам «простых» граждан, никто другой в стране не может столь эффективно, как и Президент, справиться с этой задачей. СМИ, общественные организации, институты выборов и суды  в рейтинге возможных субъектов контроля за деятельностью чиновников упоминаются заметно реже (20–29%). Мнения чиновников не столько однозначны. По их оценкам, в контроле за деятельностью бюрократии важная роль также должна принадлежать самим гражданам, которые могут выражать свое мнение через институт выборов (34,2%), и СМИ (33,1%).

Рисунок 40

В стране существуют демократические институты, посредством которых общество должно контролировать и влиять на государственный аппарат, бюрократию.
Какие институты в этом отношении, на Ваш взгляд, наиболее эффективны? (в %)

Показательно, что ни население в целом, ни чиновники не думают, что сколько-нибудь существенную роль в общественном контроле за работой бюрократии могли бы сыграть такие демократические институты, как политические партии, профсоюзы, Государственная Дума, законодательные собрания регионов – в этом качестве их упоминают только 5–13% респондентов. Даже индивидуальные обращения и жалобы граждан в этом смысле видятся опрошенным более перспективными (названы 22% населения и 19,8% чиновников). Представляется, что низкие места этих институтов в рейтинге возможных субъектов общественного контроля по сути отражают не столько их функциональную непригодность для такой деятельности, сколько неэффективность их собственной работы и общую девальвацию их общественной и политической значимости в глазах общества (см. рис. 40).

<<назад

оглавление

>> дальше