Доклад по социальной политике

<<назад

оглавление

дальше>>

1. Оптимальная модель социальной политики в массовых представлениях россиян

В последнее время наметился отчетливый поворот государства в сторону социальной политики. Недовольство населения сложившейся в социальной сфере ситуацией привлекает к проблемам поиска оптимальной для России модели социальной политики как общества, так и властных структур.

Какое место должна занимать социальная политика в системе приоритетов российского государства с точки зрения населения? Что в первую очередь надо делать государству в социальной сфере? И какой должна быть оптимальная для условий нашей страны модель социальной политики с точки зрения самих россиян?

Как видим из рисунка 1, среди наших сограждан достаточно много сторонников включения социальной политики в число основных приоритетов. В общей сложности (с учетом тех, кто выбрал обе позиции) 64% россиян назвали две основные задачи (инвестиционную – повышение качества человеческого капитала страны, и гуманитарную – помощь наиболее нуждающимся слоям населения). Однако 36% (!) вообще не назвали при возможности выбора 3-х приоритетных целей государственной политики ни одной задачи, связанной с проблематикой социальной политики. Уже сам по себе этот факт разрушает миф о россиянах, как о людях, видящих мир только через призму пресловутой «социалки» и чуть ли не поголовно «зараженных» иждивенчески-патерналистскими взглядами.

При этом те две трети россиян, кто выбрал в числе приоритетов деятельности государства помощь обездоленным или заботу о качестве человеческого капитала страны, оценили ситуацию в России неоднозначно. Чем же руководствовались наши сограждане, выбирая эти позиции?

О необходимости включения помощи наиболее обездоленным слоям населения несколько активнее говорили представители бедных слоев – 7% населения, выделенных по их уровню жизни, сторонники этой позиции составляли свыше 60%, 70% населения разделяли данную позицию лишь в 48% случаев, и только в верхней четверти населения число ее сторонников резко падало – примерно до трети их представителей.

Однако не меньшее значение имеет и готовность россиян опереться на собственные силы – среди тех, кто полагает, что без поддержки государства им и их семье выжить трудно, свыше 75% включают в число приоритетов деятельности государства помощь наиболее обездоленным слоям населения, что даже больше, чем среди самых бедных слоев населения. При этом, судя по всему, под этими слоями населения сторонники патерналистской позиции подразумевают в первую очередь себя, хотя большинство из них явно не могут по уровню жизни претендовать на адресную социальную помощь. Зато они заметно старше – среди тех, кто старше 50 лет, сторонники приоритетности помощи наиболее обездоленным слоям населения составляют около 54%, а среди тех, кто моложе 50 лет – 38%. Причем смена взглядов происходит не плавно, а именно резким скачком, и во всех возрастных когортах до 50 лет показатель стремления о включении помощи наиболее обездоленным слоям населения в число государственных приоритетов почти одинаков, как и среди тех, кто старше 50 лет (независимо от того, сколько им –
53 или 83 года).

Рисунок 1

Представления россиян о главных целях деятельности российского правительства, в % (допускалось до 3-х ответов, ответы проранжированы по их распространенности)

Проследим ситуацию на российском рынке труда с ее отчетливо выраженной дискриминацией представителей старших возрастов (в данном случае для нас не так важны объективные основания этой дискриминации, как тот факт, что представители этой возрастной категории действительно не могут по независящим от них причинам самостоятельно решить свои социальные проблемы), то становится ясно, что, во-первых, дело не только, и даже не столько в пресловутом патернализме россиян, сколько в отсутствии объективных возможностей для самостоятельных действий, которые предоставляет им сегодняшняя российская реальность. И, во-вторых: россияне говорят в основном не столько о людях с низким уровнем жизни, сколько о тех, кто не в состоянии, по независящим от них причинам, поддерживать привычный уровень жизни. При этом речь не идет о государственной помощи людям, живущим лучше некоего признаваемого в обществе социального стандарта, но этот стандарт – вовсе не тот прожиточный минимум, который рассчитывает Росстат. Речь не идет о помощи самым бедным (которая может включать и алкоголиков, наркоманов, бомжей и т.п. категории населения). Говоря о помощи обездоленным как приоритетной государственной задаче, россияне имеют в виду помощь людям, честно старающимся улучшить свое положение, но не имеющим для этого в силу объективных причин возможностей. Причем помощь которым далеко не всегда предполагает в качестве механизма такой помощи собственно денежные выплаты и подразумевает прежде всего иную, нежели существующая сегодня, расстановку приоритетов в самой социальной политике.

То есть, группа сторонников включения в число приоритетов деятельности государства в России помощи наиболее обездоленным слоям населения объединяет, прежде всего, неспособную к самостоятельному решению своих социальным проблем часть мало- и среднеобеспеченных слоев старшего возраста, неконкурентоспособных на российском рынке труда в силу различных причин (здоровье, низкий уровень квалификации и т.п.). К сожалению, численность таких слоев в современной России весьма велика, что и приводит, видимо, к приданию их позиции статуса чуть ли не «национального менталитета».

Как говорят цифры, готовность большинства россиян не «ждать милостей от природы», а самостоятельно решать свои проблемы, очевидна.

Как видно из рисунка 2, та часть россиян, которая вообще не включает социальные проблемы в число приоритетов государственной политики (36% респондентов), особое внимание уделяет необходимости активизации государственной экономической политики, причем как в отношении традиционных отраслей экономики, так и наукоемких ее отраслей, а также активную политику на рынке труда (выравнивание заработной платы за одну и ту же работу независимо от места работы), т.е. считает приоритетным решение экономических задач, полагая что при эффективной экономике социальные задачи будут решены автоматически.

Рисунок 2

Представления россиян о главных целях деятельности российского правительства, в % (допускалось до 3-х ответов, ответы проранжированы по средним показателям по массиву в целом)

19% респондентов считают приоритетом инвестирование в человеческий капитал страны, в качестве остальных приоритетов также называют необходимость активизации государственной экономической политики, причем как в отношении традиционных отраслей экономики, так и наукоемких ее отраслей. Повышение качества человеческого капитала страны воспринималось ими, прежде всего, как предпосылка нормального развития экономики на пути превращения России в конкурентоспособную на международной арене державу с современной экономикой.

32% респондентов полагают, что в число приоритетов деятельности государства входит помощь наиболее обездоленным слоям населения. Они выступают также за развитие традиционных отраслей экономики и выравнивание заработной платы за одинаковую работу, т.е., фактически, восстановление модели приоритетов деятельности, существовавших у населения по отношению к государству еще в советское время.

13% респондентов включают в число приоритетов деятельности государства обе социальные задачи. Третьим приоритетом чаще всего называют проблемы культуры и морали. Таким образом, только эта категория населения была озабочена не экономической, а социальной и культурной политикой государства, и проблема повышения качества человеческого капитала для нее в этом контексте оказывалась не столько социально-экономической, сколько социальной проблемой качества и доступности высшего образования.

Таким образом, в основной своей массе россияне приоритеты государственной политики связывают, скорее, с экономикой, чем с социальной сферой. Однако это не значит, что они не возлагают на государство ответственность за решение социальных задач – напротив, именно государство в лице его федерального центра отвечает, с точки зрения россиян, за решение практически всех социальных проблем (см. табл. 1).

Таблица 1

Взгляды россиян на то, кто должен нести ответственность за решение различных проблем социальной политики, в %[1]

Как видно из таблицы 1, есть только две позиции, по которым доминирует убеждение, что отвечать за соответствующее направление социальной политики должны местные власти – это обеспечение рабочими местами и детскими дошкольными учреждениями. Во всем остальном россияне возлагают основную ответственность на федеральный центр, причем по ряду позиций (пенсионное обеспечение, проблема бедности, здравоохранение, образование и обеспечение социальной справедливости) ответственность на государство в лице его федерального центра возлагают большинство россиян.

При этом парадоксальным выглядит тот факт, что региональные власти, на которые федеральный центр пытается сейчас, в соответствии со 122-ым законом, перенести основную тяжесть социальной политики, для подавляющего большинства россиян выглядят не вполне понятной с точки зрения их роли и ответственности инстанцией. Фактически только в области экологической политики их роль как-то легитимизирована в глазах россиян – 30% возлагают ответственность в этой сфере на них, но федеральный центр все-таки и в этой области несет для россиян большую ответственность (35%).

Исходя из этого, модель социальной политики является наиболее приемлемой для сегодняшней России. Как известно, в западноевропейских странах есть три основных модели социальной политики, представленных в самых различных вариациях – либеральная (классический пример – Великобритания), континентальная (Германия), социал-демократическая (Швеция). Все эти модели относятся к разновидностям социальной политики в условиях так называемых «социальных государств», к которым, согласно ее Конституции, относится и Россия. В рамках этих моделей по-разному решаются вопросы распределения ответственности между государством и населением.

Весь период экономических реформ в России реформирование социальной политики осуществлялось фактически в рамках либеральной идеологии. Насколько применима она в России и как она соотносится с российскими реалиями и с ожиданиями россиян?

Для России с ее гипертрофированной ролью государства как основного субъекта социальной политики абсолютно неприемлемы характерные для либеральной модели минимизация вмешательства государства в социальную сферу, жесткое разделение ответственности за решение различных социальных проблем между разными уровнями власти и возложение максимума ответственности за их благополучие на самих граждан.

Однако насколько легитимны при этом для россиян другие особенности этой модели, и прежде всего – сведение системы социальной защиты граждан со стороны государства лишь к минимальной поддержке очень небольшой по численности и действительно живущей за чертой бедности, а не просто малоимущей, части населения, которая, к тому же, должна сама доказать необходимость получения ею «адресной помощи»? Частично ответ на этот вопрос уже был дан выше в связи с оценкой состава тех, кто включал в число приоритетов государственной политики помощь наиболее обездоленным слоям населения, и этот ответ был отрицательным.

Рисунок 3

Динамика взглядов россиян на то, как должна строиться система социальной защиты граждан, 1996-2006, в %[2]

Особое внимание хотелось бы обратить на динамику взглядов россиян за последние 10 лет по двум позициям – на то, кто должен получать помощь, и кто – ее оказывать. На рисунке 3 видно, что либеральная модель непопулярна среди россиян. И дело не только в очень малой доле тех, кто полагает, что люди должны сами решать свои проблемы, не надеясь на государство (5%). Даже ее смягченный вариант, предполагающий помощь только нетрудоспособным, также мало популярен.

Группа, выступающая за универсалистскую модель, при которой государством осуществляется защита всех малоимущих, является доминирующей. Но является ли это однозначным свидетельством легитимности в России только социал-демократической модели, где государство несет всю полноту ответственности за социальную политику в стране? И предполагается ли признание за каждым членом общества равных прав на получение от него помощи? Что стоит за требованием помощи всем малоимущим – патерналистские ожидания россиян в силу собственной беспомощности повлиять на внешние обстоятельства и самостоятельно решить свои проблемы, или их приверженность данной модели в силу неких идеологических соображений (например, советской идеологии равенства как уравнительности)? Характер динамики за последние 10 лет представлений населения об оптимальной системе социальной защиты говорит, что, во-первых, резко (более чем вдвое) выросла доля россиян, полагающих, что государство должно защищать всех малоимущих, в настоящее время так думает половина россиян. Во-вторых, резко сократилась (в два с половиной раза) доля тех, кто считает, что государство должно обеспечивать только нетрудоспособных. В-третьих, несмотря на все разговоры о корпоративной социальной политике, втрое сократилось число россиян, связывающих решение задач социальной политики в первую очередь с деятельностью предприятий. Однако и в этих условиях около половины респондентов не являются сторонниками универсалистской поддержки всех малоимущих. Последней требуют в основном социально слабые группы – представители старших возрастов, наименее квалифицированная часть населения, жители небольших городов и сел, где объективно меньше возможностей решить свои проблемы за счет собственных усилий.

О том, что «корень зла» заключается не столько в мировоззренческих особенностях россиян самих по себе или их национальном характере, сколько  в печальном опыте невозможности решить в создавшихся условиях свои проблемы самостоятельно свидетельствует и динамика представлений населения страны за последние 15 лет о том, сможет или не сможет прожить большинство россиян без постоянной заботы и опеки со стороны государства( см. рис. 4).

Большинство россиян уже в 1990 г. понимало невозможность самоустранения государства из социальной сферы. Опыт реформ убедил в этом население страны окончательно, не случайно лишь 12% россиян (почти вдвое меньше, чем в канун начала реформ!) считали в 2006 г., что большинство россиян сможет прожить без постоянной заботы и опеки государства.

Рисунок 4

Динамика взглядов населения страны о том, сможет или не сможет большинство россиян прожить без постоянной заботы и опеки со стороны государства, 1990-2006, в %[3]

Причем убеждение в необходимости государственной поддержки именно большинства населения, а не наиболее бедных его категорий, можно скорее рассматривать как экспертную оценку, чем как проявление иждивенческих настроений – даже среди тех, кто уверен, что смогут обеспечить себя и свою семью сами, и поэтому не нуждаются в помощи государства. Свыше 60% россиян выражали согласие с необходимостью заботы государства о большинстве населения, а у той части группы, которая имела достаточно большой жизненный опыт, этот показатель достигал 68%.

Таким образом, из динамики воззрений наших сограждан в период экономических реформ однозначно следует, что представления россиян об оптимальной социальной политике являются не столько результатом каких-то идеологических пристрастий или переноса на сегодняшнюю действительность советского опыта, сколько результатом осмысления новых российских реалий, и прежде всего – опыта самостоятельного решения своих социальных проблем в рыночных условиях. За последние десять лет резко выросли явно завышенные ожидания россиян по отношению к государству – это закономерный результат того, что государство фактически оставило их на весь период экономических реформ наедине с их проблемами, при этом не дав им (в силу состояния российской экономики в целом и рынка труда в частности) никаких возможностей для их решения. И хотя большинство россиян хотели бы изменения сложившейся ситуации и получения возможности самостоятельно решать свои проблемы (не случайно они говорят о развитии экономики и выравнивании ситуации на рынке труда как приоритетных задачах российского государства), но многие при этом не верят ни в быстрое изменение экономической ситуации, ни в свои силы в нынешних условиях, и возлагают, соответственно, ответственность за свое благополучие на государство как единственного субъекта, способного оказать им значимую помощь и поддержку (в том числе – и через изменение ситуации в экономике и на рынке труда, а не только в виде социальной помощи).Сегодняшний всплеск патерналистских ожиданий – это ответ россиян на многолетний уход государства из социальной сферы, а не органичное следствие их представлений о социальной справедливости и роли государства в социальной политике.

Такой подход делает проблематичной применимость в России социал-демократической модели, которая предполагает абсолютную легитимность универсалистской модели социальной помощи, опирающейся на существование в обществе высокого уровня солидарности и готовности платить высокие налоги во имя реализации принципа поддержки всех в этом нуждающихся. В сегодняшней России идея универсальной социальной поддержки в рамках этой модели является следствием определенного понимания идеи прав человека независимо от его прежних заслуг, а не результатом невозможности решить свои проблемы собственными силами большинством общества.

О неприменимости шведской модели в России свидетельствует не только тот факт, что даже после столь печального опыта последних пятнадцати лет идею универсалистской социальной политики скандинавского типа поддерживает всего половина россиян, но и целый ряд других обстоятельств. Так, если проверить, является ли в глазах россиян само по себе плохое материальное положение независимо от его причины основанием для получения различных льгот и преференций, то мы убеждаемся, что доля тех, кто поддерживает такого рода преференции, в любом случае не превышает половины населения. Считают, например, что бедные семьи должны иметь право на бесплатное жилье всего 46% россиян (а остальные выделяют при этом только те категории, кто объективно не могли получить возможность накопить на жилье – многодетные семьи, сироты, инвалиды). Убеждены в необходимости льгот для детей из бедных семей при поступлении в вузы на бюджетные места всего 21% россиян (большинство отдает приоритет в получении такого рода льгот наиболее талантливой молодежи независимо от ее происхождения).

Тезис о стремлении к уравнительности, как чуть ли не национальной черте характера, является не более, чем мифом. Об этом говорят и результаты настоящего исследования. Так, например, по-прежнему однозначно доминируют в сознании россиян установки на приоритетность равенства возможностей, а не равенства доходов и условий жизни. И хотя с 1995 г. число сторонников равенство возможностей заметно сократилось (с 72% до 59%), а равенства доходов, соответственно, выросло (с 24% до 41%), но все же первых и сейчас в полтора раза больше, чем вторых.

Все это говорит о том, что универсалистская модель социальной поддержки, даже с точки зрения ее ценностной основы, мало соответствует «российской почве».

При этом в российском обществе очень низок уровень социальной солидарности. Так, лишь 49% россиян считают, что для того, чтобы добиться чего-то важного, следует действовать сообща, в то время как 51% полагают, что отстоять свои интересы можно только рассчитывая на собственные силы – впрочем, в условиях, когда даже со стороны близких и коллег стабильную поддержку ощущают всего 42% россиян, такой скепсис не удивителен. О низком уровне солидарности в российском обществе говорит и тот факт, что лишь 25% россиян готовы платить больше налогов, чтобы обеспечить бесплатную медицинскую помощь всем нуждающимся в ней гражданам России при том, что население в массе своей ощущает ухудшение ситуации в здравоохранении, и целый ряд других фактов, зафиксированных в ходе исследования.